Révolution dans les communes de PF

Dès 2011, toutes les communes de Polynésie française devront commencer à mettre en place la réforme de la fonction publique communale, en même temps qu'elles devront assumer leurs compétences en matière de traitement des déchets. La distribution d'eau potable devra également être effective en 2015 et l'assainissement en 2020.
Le point sur les enjeux d'une révolution annoncée.

« Il s'agit progressivement de doter les communes des outils qui leur permettront de renforcer leur autonomie, leur capacité d'assumer leurs responsabilités et leur efficacité ». C'est en ces termes que le Hautcommissaire Adolphe Colrat a présenté les enjeux de la réforme communale lors du XXIIe Congrès des communes de Polynésie française en août 2010. Un vaste chantier composé de trois volets majeurs, qui devrait « nous occuper vraisemblablement durant une période d'une vingtaine d'années. »

Agents communaux : des fonctionnaires à part entière

Le premier volet de la réforme est la création d'une fonction publique communale.
Jusqu'à présent, les 4 711 agents des communes, groupements de communes et de leurs établissements publics administratifs (chiffres au 24 août 2010), étaient régis par différents cadres ou régimes : Code du travail polynésien, convention collective des Agents non fonctionnaires de l'administration (ANFA), statuts communaux individuels. La continuité de carrière, l'ancienneté, la transparence et la qualité des recrutements n'étaient souvent pas garanties. Tandis que « des salaires moyens très élevés » et « des avantages considérables », étaient octroyés par exemple lors des départs en retraite, « avantages allant bien au-delà de ce que prévoient les textes » a pu relever la Chambre territoriale des comptes (CTC) de Polynésie française.
À partir du 1er janvier 2011, régis par un seul et même statut de droit public, tous les agents communaux auront les mêmes droits - et devoirs - que ceux de la fonction publique du Pays ou de l'État. Objectifs : la réorganisation des services, l'amélioration des compétences professionnelles via le recrutement des agents sur concours ou diplômes, la formation continue, la mobilité...
« Les maires devront faire de gros efforts en termes de recrutement », explique Christophe Hurault, directeur adjoint de la DIPAC (Direction de l'ingénierie publique et des affaires communales au Haut-commissariat). « C'est-àdire recruter des profils différents, afin de pourvoir des postes de catégories A et B qui sont actuellement en nombre insuffisant (7 % de cadres aujourd'hui dont à peine 1,6 % de catégorie A) ; avec certes des salaires parfois plus hauts, mais parallèlement avec la possibilité de réaliser des économies de fonctionnement en recrutant moins de personnes qu'avant où l'on avait dans certaines communes de nombreux emplois « sociaux ». Les maires devront faire cette intégration en prenant bien en compte les salaires, le niveau de diplômes, l'expérience et la nature de la fonction. Ainsi, un salaire de 800 000 Fcfp par mois pour un chef de garage d'une commune que je ne citerai pas, n'est pas ce que l'on appelle un salaire approprié. Les maires devront être suffisamment forts pour proposer des choses cohérentes par rapport aux besoins de la commune dans l'avenir. » Pour Jacques Basset, président de la Chambre territoriale des comptes de Polynésie française, « Si elle est bien menée, avec une gestion efficace des ressources humaines, cette réforme ne devrait pas entraîner de surcoût pour les communes. »

Communes : des compétences obligatoires et planifiées

La Loi organique de 2004 portant sur le statut d'autonomie renforcée de la Polynésie rappelle les compétences dévolues aux communes (art. 43, § I) : « (…) les communes de la Polynésie française sont compétentes dans les matières suivantes : police municipale, voirie communale, cimetières, transports communaux, constructions, entretien et fonctionnement des écoles de l'enseignement du premier degré, distribution d'eau potable, collecte et traitement des ordures ménagères, des déchets végétaux et des eaux usées. » Si les premières attributions sont effectives depuis de nombreuses années, les quatre dernières ne le sont pas encore totalement dans les communes (à quelques exceptions près).

L'ordonnance du 5 octobre 2007 qui étend aux communes du fenua certaines dispositions (partie I, II et V) du Code général des collectivités territoriales (CGTC) fixe ainsi un échéancier obligatoire pour leur mise en application. Échéances qui se rapprochent dangereusement, second volet de la réforme :
• Au plus tard le 31/12/2011 pour le traitement des déchets (actuellement seules 12 communes sur 48 traitent leurs déchets conformément à la réglementation) ;
• Au plus tard le 31/12/2015 pour la distribution d'eau potable (actuellement 5 communes seulement distribuent de l'eau potable et seuls 10 % des habitants du fenua ont accès à une eau 100 % potable) ;

• Au plus tard le 31/12/2020 pour l'assainissement (les efforts se sont concentrés sur seulement 4 communes pour développer des réseaux d'assainissement collectifs). Le non-respect de ces échéances est susceptible d'engager la responsabilité pénale des élus municipaux.
« Ces compétences environnementales, il n'est pas inutile de le souligner, ne sont pas seulement une obligation légale », a rappelé le Haut-commissaire lors du XXIIe Congrès des communes. « Ce n'est pas le CGCT qui impose l'eau potable. Ce sont nos concitoyens qui accepteront de moins en moins aisément d'en être privés (…) Il y a là des enjeux forts de santé et de salubrité publiques, de qualité de vie et de développement économique durable. » La loi de 2004 (art.4 3, § II) stipule également que « sous réserve du transfert des moyens nécessaires à l'exercice de ces compétences, les communes peuvent intervenir dans les matières suivantes : aides et interventions économiques ; aide sociale ; urbanisme ; culture et patrimoine culturel ».

Des collectivités territoriales de plein exercice

Troisième volet de la réforme prévu par l'extension du CGCT : les communes deviennent des collectivités territoriales de plein exercice et passent donc à un contrôle de légalité et un contrôle budgétaire de leurs actes non plus a priori, mais a posteriori. En clair, les actes des communes seront exécutoires dès qu'ils auront été transmis au représentant de l'État, sans nécessité d'attendre un avis de celuici. « C'est plus responsabilisant pour les maires », commente Christophe Hurault. « Cela nécessite également que les actes soient bien préparés en amont avec notamment un dialogue accru avec les conseillers municipaux et les services de l'État. »

Un discours tempéré par Marie-Laure Denis, responsable de la Délégation pour le développement des communes (DDC) : « C'est à double tranchant pour les communes : en effet avec le contrôle a posteriori les communes gagnent en autonomie et en temps de traitement de leurs actes (dans le cas du contrôle a priori les services de l'État ont un mois pour traiter les actes) ; en revanche elles peuvent également perdre beaucoup de temps si après le contrôle, les actes ne sont pas jugés conformes et sont donc refusés. Il convient de préciser que toutes les communes ne disposent pas d'un juriste. » Le décret d'application de ce texte ayant été publié en octobre 2008, certaines communes l'ont mis en pratique dès 2009 : 37 communes étaient placées sous ce régime à fin 2010 ; toutes le seront au plus tard le 12 janvier 2012. Autres possibilités octroyées aux communes : créer des centres communaux et intercommunaux d'action sociale ; développer leur propre politique économique en octroyant des aides économiques, des garanties d'emprunts, et en participant au capital de certaines SEM (en 2012).

Recherche subsides désespérément

C'est donc une révolution sans précédent que les 48 communes du fenua s'apprêtent à vivre et qui donnent des sueurs froides à leur tavana, principalement sur le plan financier. La Commission consultative d'évaluation des charges des communes (voir p 44) a ainsi estimé en 2009 (travail du « groupe Environnement ») que au total, pour l'ensemble des communes, « pour ces trois services publics municipaux (eau, assainissement, déchets), l'investissement à réaliser en moyenne annuelle (…) est de l'ordre de 8 à 10,5 milliards de francs au moins sur les 5 à 10 prochaines années. Au-delà de cette période, l'investissement récurrent devrait être de l'ordre de 5 à 6 milliards de francs par an. »
Malheureusement, les communes n'ont pas un budget extensible (voir p 43) et ont déjà à souffrir de la crise, comme le rappelle le président de la Chambre territoriale des comptes : « Beaucoup de problèmes financiers des communes ne sont pas forcément liés aux réformes en cours. Ils sont dus à une situation structurelle - les communes ne disposent pas d'une véritable autonomie financière - et conjoncturelle, liée à la crise. » Car voilà le noeud du problème. À la différence des communes de métropole, celles du fenua ne disposent pas de ressources propres, du moins pas suffisamment. Actuellement, elles peuvent percevoir :
• Les centimes additionnels (c'est-à-dire un pourcentage sur les taxes et impôts perçus par le Pays cf. patente, impôt foncier sur le bâti, licence de débit de boissons, valeur locative des locaux professionnels) ;
• D'autres impôts, droits et taxes : sur l'électricité, les enseignes commerciales, taxe de séjour ;
• Des redevances pour « services rendus » : sur les déchets, l'eau, l'assainissement… Cependant, toutes les communes n'ont pas voté l'instauration de ces impôts, droits et taxes ou redevances. Certaines par négligence ; d'autres parce que les bases de calcul sont tellement faibles qu'elles n'en auraient rien à attendre ; d'autres enfin, parce que le service correspondant n'existe pas.
Avec la réforme en cours, de nombreux maires se sont donc élevés contre un « transfert de nouvelles compétences » sans les moyens financiers correspondants. Mais la position de l'État est claire : il n'y a pas de « transfert de nouvelles compétences » et donc pas de transfert de moyens financiers prévu.
Explication : le Code des communes (articles L.233-78 et L.233-80) prévoyait dès son application en Polynésie en 1977, la possibilité pour elles d'instaurer des redevances pour l'enlèvement des ordures, déchets et résidus, et pour l'assainissement. Si ce n'étaient pas des compétences « obligatoires », elles existaient bel et bien. Mais les communes, dans leur grande majorité, ne les ont pas exercées et n'ont pas forcément anticipé sur leur prochaine et nécessaire application.
« Pour l'investissement », rappelle Christophe Hurault (DIPAC), « l'État, la Polynésie et le FIP apportent un appui conséquent au travers du volet environnement du Contrat de projets : ne restent à la charge des communes que 11,36 % des coûts (soit une prise en charge de près de 90 % ; « en métropole, quand elle atteint 20 à 30 % c'est déjà un miracle ! »). Quant au fonctionnement, la charge financière ne doit pas peser intégralement sur les budgets des communes, car ces compétences doivent être financées par les usagers par le biais des redevances. »
Concernant la mise en place de la fonction publique communale, il ne s'agit pas non plus, d'un « transfert de nouvelle compétence » mais d'un « nouveau moyen d'organisation ».

Mais pour de nombreuses communes, financer ne serait-ce que 11,36 % des coûts d'investissement de ces équipements et déjà énorme. Où trouver les moyens financiers ?
« Pour l'investissement, il faut que la part qui reste à la charge des communes puisse être financée sur fonds propres ou en contractant un emprunt », explique Teriitepaiatua Maihi, président du Syndicat pour la promotion des communes (SPC). « Pour le fonctionnement de ces équipements, les communes sont effectivement obligées de mettre en place une tarification pour dégager de l'autofinancement. Quant à la réforme de la fonction publique communale, jusqu'à aujourd'hui personne ne peut dire quelle sera son incidence sur le budget des communes. Elle dépendra de la façon dont chaque tavana aura mené l'intégration des agents. Il leur faudra faire attention à ne pas surévaluer le salaire de chacun et mesurer ce que vaut réellement tel ou tel salarié. Il ne faut pas que ce soit une gestion administrative, mais une vraie gestion des ressources humaines, avec en tête le fait que c'est la population qui paye pour un service public rendu par chaque agent. Pour aider les communes, nous sommes également en train de voir avec l'État un plan d'incitation aux départs volontaires à la retraite. Cela permettra de recruter moins de personnel, mais plus de compétences.»
Plusieurs autres pistes d'actions ont également été évoquées par les représentants de l'État et du Pays pour faire face aux coûts de la réforme.

Financement des compétences communales : quelques solutions

La première piste est de rationnaliser les frais de fonctionnement des communes. L'une des mesures urgentes est de mieux maîtriser l'évolution des frais de personnel : la masse salariale représente en moyenne 60 % des dépenses de fonctionnement des communes polynésiennes - avec des situations extrêmes frisant les 72 % - contre 50 % en métropole. De même, certaines communes doivent revoir leur fonctionnement : si certains travaux effectués en régie se justifient dans les îles éloignées, cela n'est pas le cas à Tahiti et dans les plus grandes îles. Les entreprises privées peuvent prendre le relais, elles le feront de manière plus efficace - équipes d'ouvriers non pléthoriques et avec un réel savoir-faire.

Autre mesure phare à appliquer : avoir un budget réellement équilibré. Ainsi de nombreuses communes ne disposant d'aucune ressource propre, vivent essentiellement des dotations de l'État et de la Polynésie française. « Par conséquent », souligne le président de la Chambre territoriale des comptes, « elles ont une pratique consistant à attendre que les subventions tombent ; elles n'ont pas de démarche active permettant de dégager un autofinancement et donc de mener une véritable politique d'investissement. Elles reçoivent une amorce de subvention pour des projets, mais souvent n'engagent pas le moindre franc pour les réaliser. Cela leur permet de vivre en trésorerie sur des montants encaissés au titre d'investissements et non engagés, différés d'année en année… À un moment donné, il va falloir jouer le jeu de la vérité budgétaire. »
L'exemple de Mahina, dont le budget a fait l'objet de mesures de redressement proposées par la Chambre territoriale des comptes, est édifiant : plus du tiers des dépenses réelles ne figuraient pas au budget de fonctionnement 2009. Soit plusieurs centaines de millions de francs n'apparaissant pas dans la comptabilité : « Ce problème de la fiabilité des comptes prend également d'autres aspects », poursuit Jacques Basset. « Les communes n'ayant pas de budget sincère ne se donnent pas les moyens de payer leurs fournisseurs. C'est donc tout le tissu économique local qui en pâtit. »
Développer la fiscalité propre des communes est une autre piste à privilégier.
Les communes, on l'a vu, peuvent déjà percevoir des centimes additionnels et d'autres impôts, droits et taxes autonomes ou des redevances pour « services rendus ». Mais pour cela, elles doivent décider de les voter et surtout veiller à leur bon recouvrement, notamment pour les services publics industriels et commerciaux (SPIC) que sont l'eau, l'assainissement et les déchets dont les budgets doivent être équilibrés à l'aide de redevances perçues auprès des usagers au prorata de leur utilisation de ces services.
« Les communes doivent recouvrer ces redevances, c'est une mesure de bonne gestion », confirme le président de la Chambre territoriale des comptes. « Et elles ont la possibilité de le faire vraiment, puisqu'elles peuvent fixer elles-mêmes les taux. » Pour Marie-Laure Denis (DDC) « Il faut également des techniques adaptées à chaque commune et une tarification des services ajustées au coût réel avec un accompagnement social pour les ménages les plus démunis... ».
Une importante réforme pilotée par la viceprésidence de la Polynésie française a également été lancée. Selon l'article 53 de la loi organique de 2004, le Pays est en effet compétent pour créer des impôts et taxes spécifiques aux communes. Une concertation de tous les acteurs est prévue cette année autour des problématiques : que transfère t-on ? À qui ? Pour financer quoi ? Qui va collecter ?… Un dossier compliqué, car tout transfert de taxe aux communes se traduira par sa disparition de l'assiette de calcul du FIP.
Mais Jacques Basset, le président de la Chambre territoriale des comptes, souligne les limites d'une réforme de ce type : « Si parallèlement à l'obtention de cette fiscalité, les communes ne mettent pas en place une politique saine en matière budgétaire, elles risquent de consommer très rapidement cette nouvelle manne financière. Nous conseillons donc aux communes de bien maîtriser leur budget avec une gestion très rigoureuse en fonctionnement afin de dégager des ressources d'autofinancement pour accompagner les projets d'investissements. »

L'intercommunalité est également à développer : syndicats intercommunaux, communautés de communes (ou urbaines ou d'agglomérations)… sont autant d'instruments permettant de mutualiser les moyens et de faire des économies d'échelle.
Quelques syndicats intercommunaux existent et fonctionnent déjà en Polynésie depuis les années 1970 : SIVMTG (Tuamotu-Gambier), SIVMA (Australes), SECOSUD (quatre communes du sud de Tahiti en matière d'électrification), Te Oropaa (Faa'a, Punaauia et Paea pour la gestion de l'eau)... « Mais cela ne correspond pas réellement à une forme d'intercommunalité intégrée avec des compétences de gestion, ces structures apportent plutôt des conseils et des aides en termes de fonctionnement, de formation… ou gèrent uniquement des outils très spécifiques », reconnaît Christophe Hurault. Il faudra suivre l'évolution de la première communauté de communes du fenua initiée par les six maires des îles Marquises et récemment créée. Intérêts de cette forme de regroupement : des économies d'échelle et une Dotation globale de fonctionnement (DGF) attribuée par l'État, doublée. À suivre également : la commission de coopération intercommunale créée en février 2010 sous les auspices de son rapporteur Béatrice Vernaudon, dont la mission est notamment d'élaborer un schéma de développement de l'intercommunalité.
La Chambre territoriale des comptes évoque également la possibilité de créer des syndicats mixtes associant les communes et le Pays, avec un système de péréquation pour aider les communes les plus éloignées et/ou les moins peuplés. Même à l'échelle plus modestes de simples syndicats intercommunaux, le regroupement des communes peut être source d'économies : « Par exemple en matière d'assainissement, regrouper deux ou trois communes correspondant à un même bassin versant serait l'occasion d'utiliser en commun des moyens souvent surdimentionnés et en sous-activité », explique Jacques Basset. « De même pour les services d'incendie et de secours qui coûtent très chers aux communes ; les mutualiser permettrait de réaliser d'importantes économies. »

Les communes de Polynésie française se trouvent donc à un tournant de leur histoire. Cette réforme, conclut Jacques Basset, « doit aller dans le sens de la responsabilisation des élus. » Une réforme nécessaire, qui aura au moins une vertu salutaire : introduire plus de transparence dans la gestion de certaines collectivités.
Mais une réforme difficile, compte tenu de la spécificité de chaque commune. (Voir focus).